Public choice – när medicinen skadar hypokondrikern
Public choice är skolan som säger att offentliga tjänstemän agerar i egenintresse och att avsaknaden av marknadsdisciplin gör så att de kommer berika sig på det allmännas bekostnad. Lösningen var att skapa marknader inom den offentliga sektorn, för att disciplinera tjänstemännen. Idén är förstås felaktig, det är inte så offentliga tjänstemän agerar. Men ”lösningen” skapade problemet det var tänkt att åtgärda.
Public choice-teorin, en märklig utlöpare från neoklassisk nationalekonomi, sysslade med att oroa sig för allt dåligt staten kunde tänkas komma sig för att göra. Ideologiskt kan man säga att det på 1960-talet fanns en frustration hos en del ekonomer över att teorier om marknadsmisslyckanden (och att staten skulle gå in och korrigera dessa) var prominenta inom nationalekonomin. Borde inte det ännu värre misslyckande som skapas när staten går in och petar i marknader få en större roll i debatten (den politiska såväl som akademiska)? 1962 släppte James Buchanan och Gordon Tullock boken The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy vilket blev ett av public choice-skolans viktigaste verk. Buchanan fortsatte utveckla idéerna och fick 1986 nobelpriset i ekonomi för sitt bidrag inom detta område. Genom en felaktig teori som gick ut på att offentliga byråkrater arbetar helt i egenintresse (precis som privata aktörer gör på en marknad) kunde man visa att politikermisslyckanden nog var ännu värre än marknadsmisslyckanden. Michael Boskin på Hoover Institution uttryckte 2012 den oro som fanns över vad som kunde hända om staten skulle lägga sig i:
… the costs of government regulation may be higher than the benefits—the cure may be worse than the disease. Before undertaking a new government intervention or adopting a new rule, instituting a new program or expanding an old one, the problem of “government failure” has to be considered.
Skillnaden mellan det offentliga (dess tjänstemän) och det privata, är enligt public choice inte den korrekta idén att de agerar efter olika logik (allmänintresset i det förra fallet, egenintresset i det senare). Skillnaden enligt public choice är att offentliga tjänstemän inte möter samma risk som de som agerar på en privat marknad. På en privat marknad skulle en sämre (och billigare) produkt, skapad för att ge högre vinst, inte sälja och egenintresset tvingar därför den som agerar på en privat marknad att göra sina produkter så billiga och till så hög kvalitet som möjligt.1 Men offentliga tjänstemän kan inte slås ut av konkurrens (eftersom denna inte finns) och kan därför i sitt egenintresse göra vinster på skattebetalarnas bekostnad. Bristen på konkurrens riskerar också att göra tjänstemän lata, de behöver trots allt inte anstränga sig för att få sin lön, de behöver inte förbättra och utveckla verksamheten de styr. Public choice-skolan är också väldigt oroad för lobbyism och risken att staten kan ”fångas” av särintressen (state capture).
En lösning på rädslan för att tjänstemän agerar i egenintresse var att göra deras område inom det offentliga så marknadslikt som möjligt. Egenintresset fungerar trots allt på marknaden, men inte inom det offentliga. Det gällde att skapa konkurrens och marknadsmekanismer där det tidigare inte funnits några. Känns det igen? Skolmarknaden, new public management med interna ”marknader” och ”pinnräkning”, Lagen om Valfrihet (LOV), äldreomsorgens privatisering, valfrihet inom hemtjänsten, omvandlingen av statliga verk till statliga bolag med vinstintresse som mål, med mera. Idéerna har slagit igenom stort och på bred front i Sverige.
Ironiskt nog blev det denna marknadisering som ledde till att politiken fångades av det privata egenintresse som public choice-skolan var så orolig för. Där det offentliga, till exempel skolan, tidigare styrdes efter en annan logik är det nu aktörer som sätter egenintresset först, i form av Academedia och Engelska skolan, som tillhandahåller en stor del av undervisningen. När oron var att tjänstemännen, eller byråkraterna, inte hade tillräckliga incitament att förbättra kvaliteten, så visade det sig att marknadiseringen skapade incitament till lägre kvalitet – inga skolbibliotek, mindre skolgårdar, ingen skolmatsal, inga gymnastiksalar, inga labb, färre lärare. Samtidigt är de privata friskolorna överkompenserade, men visar upp sämre (eller snarlika) resultat som de kommunala skolor som de dränerar på resurser.
Jag skriver att det är ironiskt, men det är det kanske naivt att kalla resultatet. Det vi ser nu är att staten blivit ”fångad” av privata lobbyister som fortfarande lyckas se till att riksdagen inte följer den majoritet av väljarna som vill stoppa vinsterna i välfärden. Staten som fortsatt tillåter friskolor att överkompenseras eller vägrar skapa ett antagningssystem med schyssta spelregler. De som inte vill göra något åt vinstdriften eller överkompensationen föreslår i stället regleringar i form av fler skolinspektioner, fler prov som ska rättas externt, med mera.
Public choice skulle lösa ett problem som egentligen inte fanns,2 att offentliga byråkrater agerade egennyttigt utan att disciplineras av en marknad och därmed kunde skapa stora fördelar för sig själva på allmänhetens bekostnad. Men offentliga byråkrater, eller tjänstemän, agerar generellt inte på det sättet, utan jobbar efter andra principer än egenintresset, vilket är en av de saker som gör den offentliga sektorn så kraftfull. Public choice lösning skapade i stället egenintresse där det tidigare inte funnits – utan att lyckas skapa någon egentlig marknadsdisciplinering – och politiker fångades av lobbyister som gör sig rika på det offentliga. I stället för att lösa dessa problem föreslås regleringar, ännu en sak public choice-skolan har uttryckt misstro mot. Misstanken är att det varken då eller nu handlade om en oro för uselt fungerande offentlig verksamhet, fångad av aktörer som agerar i egenintresse, utan snarare en oro för att det offentliga kunde få utrymme på den privata vinstens bekostnad. En oro för att det offentliga växte och kapitalismen tappade mark, vilket var fallet på 1960-talet när public choice-skolan började utvecklas.
Det här är förstås en felaktig beskrivning även av privata marknader, som i hög utsträckning karakteriseras av olika monopol och oligopol, informationsbrister, med mera.
Inte för att det inte kan uppstå problem inom det offentliga. Vänskapskorruptionen kring skolmarknaden är ett exempel på att sådant kan uppstå.